V novom rebríčku hodnotenia otvorenosti výberových konaní, nadväzujúcom na minuloročnú analýzu INEKO, sme sa pozreli na priebeh výberových konaní na vedúce posty 26 verejných inštitúcií. Cieľom je poukázať na najlepšie skúsenosti, ktoré by sa dali preniesť do výberových procesov organizovaných štátom a tým dosiahnuť zvýšenie ich otvorenosti a transparentnosti v záujme obsadzovania funkcií čo najkvalitnejšími kandidátmi.
Najvyšší počet bodov v našom rebríčku získal výberový proces na post generálneho riaditeľa RTVS, ktorý sa odohral ešte v roku 2017. Napriek tomu, že z hodnotených inštitúcií splnilo toto výberové konanie vyhlásené výborom NR SR pre kultúru a médiá najväčšie množstvo formálnych kritérií, neprekonalo hranicu 70%.
Výber Jaroslava Rezníka za generálneho riaditeľa sa stretol aj v praxi s vlnou nevôle zo strany umeleckej komunity, a za nevyváženosť v politickom priestore bola RTVS kritizovaná počas celého jeho pôsobenia. Za súčasného nastavenia zohráva rolu vypočúvacej komisie výbor NR SR. To v kombinácii s tajnou voľbou v parlamente môže znamenať, že aj napriek transparentnému hodnotiacemu procesu kandidátov, zostáva voľba generálneho riaditeľa viac politickou, než odbornou nomináciou. Ak by bola odborná komisia zložená zo zástupcov viacerých inštitúcií, vrátane odborníkov z oblasti kultúry, politického diania, či spravodajstva, ohlas odbornej aj laickej verejnosti by mohol byť kladnejší. Priebeh výberového konania, najmä zverejňovanie dokumentov o kandidátoch, živý prenos vysielania a online záznam z neho, vnímame ako príklad dobrej praxe.
Podobný prístup by sme odporučili použiť ministerstvu financií, ktoré na jún tohto roka vyhlásilo výberové konanie na predsedu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ). Na základe otvorenosti výzvy, odborných kritérií na uchádzačov a na základe legislatívneho ukotvenia priebehu výberového konania sme predbežne ohodnotili toto výberové konanie druhým najvyšším počtom bodov. V prípade, že sa ministerstvo rozhodne zakomponovať aj naše odporúčania na priebeh verejného vypočutia, môže byť nový šéf RRZ jedným z najtransparentnejšie zvolených predstaviteľov verejných inštitúcií.
Rovnaké celkové hodnotenie ako plánovaný výber predsedu RRZ získal aj výber prezidenta Policajného zboru Milana Lučanského. Pôvodne zvolený do funkcie dočasne, súčasný šéf polície v roku 2019 obhájil svoju nomináciu cez pomerne transparentný proces. Úlohu komisie v jeho prípade prebral výbor NR SR pre obranu a bezpečnosť, ktorý zorganizoval verejné vypočutie a vybraných kandidátov odporučil vtedajšej ministerke vnútra Denise Sakovej na vymenovanie. K silnejšiemu mandátu v jednej z najostrejšie sledovaných pozícií, a najmä v kontexte zmeny vlády, by bolo dopomohlo, ak by z jeho vypočutia existoval záznam. Zápisnica, ktorá svojho času z vypočutia vznikla, totiž v žiadnom prípade nemôže byť považovaná za plnohodnotnú náhradu.
Takmer identický postup ako pri výbere policajného prezidenta bol použitý aj pri konkurze na riaditeľa Úradu inšpekčnej služby. Adrián Szabó bol vypočutý rovnakým výborom NR SR, v rovnaký deň. Nižšiu priečku však získal kvôli horšie definovaným kritériám na kandidátov. Zároveň sa pri jeho funkcii naskytá otázka, či je vhodné, aby Policajný zbor kontroloval policajt, čo je jednou z podmienok na kandidatúru.
Výsledky hodnotenia otvorenosti výberových konaní do 26 verejných inštitúcií
Na najnižších priečkach sa ocitli výbery do čela Pôdohospodárskej platobnej agentúry, Finančnej správy (oba získali len 12%), zatiaľ čo iba o bod viac dostali napríklad riaditeľ Slovenskej informačnej služby, predsedníčka Súdnej rady, či predseda Protimonopolného úradu. Rovnako aj pri zvyšku spodných 11tich inštitúcií zlyhali kompetentné orgány v snahe vykonať výber verejne, či transparentne. Pri všetkých chýba otvorená výzva na podávanie prihlášok, zapojenie hodnotiacej komisie, ako aj verejné vypočutie. Taktiež neboli požadované či už motivačný list, vízia riadenia, zadefinované neboli ani podmienka dosiahnutého vzdelania (s výnimkou Súdnej rady), podmienka praxe, či ovládania aspoň jedného cudzieho jazyka.
Zároveň treba podotknúť, že do tejto skupiny patria zatiaľ všetky výbery zorganizované novou vládou, poprípade ministerstvom (Správa štátnych hmotných rezerv – SŠHR, Slovenský pozemkový fond – SPF, Slovenska informačná služba – SIS, Pôdohospodárska platobná agentúra – PPA). Aj keď je pri SŠHR a PPA pochopiteľné, že výmena musela nastať urýchlene, vysoko netransparentný spôsob dosadenia nových nominantov vlády nedodáva inštitúciám a ani ich predstaviteľom na dôveryhodnosti. Nová vláda tak zatiaľ nevyužíva možnosť priniesť revolúciu v transparentnosti pri obsadzovaní dôležitých funkcií.
Pokyny na uskutočnenie transparentného výberu a podmienky na výkon funkcie síce nie sú uvedené v zákonoch, kompetentné orgány však nepristúpili ani k bežne zaužívanému proaktívnemu využitiu verejného konkurzu. Príkladom proaktivity je nedávny výber predsedu Dopravného úradu, kde zákon nevyžaduje výberové konanie, ministerstvo dopravy pod bývalým vedením sa však preň napriek tomu rozhodlo. Od volieb túto prax zatiaľ nevidíme. Kandidáti do spomenutých inštitúcií neboli vybraní o nič transparentnejším či odbornejším spôsobom ako tí pôvodní, ktorých sa nová vláda tak ponáhľala nahradiť.
Vládu čoskoro čaká výberové konanie napríklad na miesto odvolanej predsedníčky Úradu pre ochranu osobných údajov Sone Pőtheovej, či predsedu Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou Tomáša Haška, ktorý sa funkcie vzdal alebo dôležitá voľba generálneho prokurátora. Tieto úrady, ktoré sú dnes v kritickom stave aj vďaka ich bývalým predstaviteľom, potrebujú prejsť zásadnými systémovými zmenami. Dôveru v profesionalitu nových lídrov a v ich úprimnú snahu o zmenu sa však podarí dosiahnuť len otvorením výberových procesov. To je zároveň príležitosť pre novú vládu a parlament ukázať, že majú záujem budovať transparentnejší a demokratickejší štát.
Problematické nominácie bez súťaže, či zneužívanie politickej moci na dosádzanie pochybných a neoverených kandidátov sú bežne využívané praktiky, ktoré citeľne znižujú dôveru občanov v inštitúcie a ohrozujú kvalitu demokracie. Dlhodobým cieľom INEKO je posilniť nezávislosť a odbornosť inštitúcií, čoho súčasťou je aj snaha priniesť systémové riešenia a odporúčania pre zlepšenie procesu obsadzovania čelných pozícií orgánov pôsobiacich vo verejnom záujme.
Hlavné odporúčania:
1. Organizovať otvorené výberové konania
Je na zodpovednosti vlády, parlamentu, či výborov NR SR rozhodnúť sa vyhlásiť otvorenú súťaž. Našim návrhom je, aby tento spôsob výberu uzákonili, alebo proaktívne využívali. Úradom oprávneným vyhlasovať výberové konanie, ako aj inštitúciám, ktorých sa nominácia týka, odporúčame, aby sa dožadovali transparentného výberového procesu. Benefitom je zvýšenie dôvery vo vládu či poslancov, úradu zodpovedného za organizáciu výberu, a najmä pozdvihnutie dobrého mena inštitúcie a jeho predstaviteľov. Zároveň získavajú inštitúcie pevnejšiu pozíciu pri obhajovaní svojich postojov a konaní pred politikmi a verejnosťou.
2. Verejná výzva a jasne stanovené kritériá
Verejná výzva na prihlásenie do výberového konania rozširuje pole kvalifikovaných uchádzačov o funkciu, a to najmä ak sú v nej jasne stanovené podmienky, ktoré musia spĺňať. Považujeme za vhodné požadovať od uchádzačov vysokoškolské vzdelanie, prax v relevantnej sfére a schopnosť ovládať aspoň jeden svetový cudzí jazyk.
3. Povoliť iniciatívnu kandidatúru
Pri mnohých kľúčových pozíciách nemôžu potenciálni uchádzači kandidovať bez návrhu poslancom, ministrom, parlamentným výborom, či inou organizáciou z odboru. Na jednej strane nominácia môže urýchliť a zjednodušiť proces hľadania vhodného kandidáta so skúsenosťami a zázemím. Ak však súčasne nie je prípustná aj iniciatívna kandidatúra, nominujúca strana môže napríklad od svojho kandidáta neskôr za odmenu požadovať isté benefity. Rizikom je tiež, ak sa kandidát cíti nominujúcemu zaviazaný, alebo sa správa úslužne pri výkone svojej funkcie, najmä ak vie, že ho bude potrebovať na opätovné zvolenie. Výzva otvorená iniciatívnym kandidatúram môže zároveň prilákať vysoko kvalifikovaných ľudí pracujúcich v zahraničí, ktorým profesionálne väzby na Slovensku chýbajú.
4. Zaviesť inštitút verejného vypočutia
Pri výberoch šéfov kľúčových inštitúcií odporúčame zaviesť verejné vypočutie, na ktorom kandidáti odprezentujú svoj životopis, motiváciu zastávať danú funkciu a predstavia víziu rozvoja inštitúcie. Spoluúčasť verejnosti na osobnom pohovore zvyšuje dôveryhodnosť výberového procesu a zároveň vytvára tlak na osoby s rozhodovacou právomocou nedosádzať pochybných nominantov, ale vyberať najkvalifikovanejšieho z kandidátov. Živý prenos z verejného vypočutia zvýši záujem a následné zverejnenie záznamu môže neskôr pomôcť úspešným kandidátom obhájiť svoju pozíciu, poprípade neúspešným, alebo odporcom rozhodnutia lepšie verbalizovať svoje námietky aj v širšom časovom rámci.
5. Využívať odborné komisie
Navrhujeme využívať politicky vyvážené odborné komisie, zložené napríklad zo zástupcov vlády, poslancov, prezidenta, a z predstaviteľov relevantných nezávislých štátnych či súkromných organizácií. Členovia komisie by mali mať právo viesť s kandidátom pohovor, pýtať sa otázky, prípadne udeliť slovo zástupcom médií či mimovládnych organizácií. Právomoc vybrať si z kandidátov patrí do rúk oprávneným zástupcom zákonodarnej, výkonnej či súdnej moci. Odborné stanovisko postavené na hodnotení jednotlivých kandidátov im však pomôže urobiť informované rozhodnutie. Transparentne zriadená komisia by mala zverejniť slovné hodnotenie všetkých kandidátov a zabezpečiť členom komisie možnosť zverejniť nesúhlasné stanovisko ku výsledku. Dôležitým aspektom je zaviesť finančnú kompenzáciu pre členov odborných komisií, spravodlivo ich tak odmeniť za ich čas a prácu a znížiť riziko skorumpovateľnosti.
6. Pri voľbe v Národnej rade hlasovať verejne
V NR SR je bežnou praxou pred voľbou kandidátov schváliť voľbu tajným hlasovaním. Ak je hodnotenie odbornej komisie jasné, a kandidát vhodný, utajovanie osobných rozhodnutí poslancov pôsobí zbytočne. Anonymná voľba vedie ku zníženiu dôveryhodnosti a integrity kandidáta, jeho navrhovateľa, aj inštitúcie a prináša pochybnosti, že ide o zákulisnú dohodu.
7. Zaviesť podmienku politickej neutrality šéfov inštitúcií
V súčasnosti pre väčšinu pozícií platí zákaz vykonávať súčasne funkciu v štátnej inštitúcii a byť napríklad prezidentom, členom vlády, či poslancom NR SR. Pri vzdaní sa funkcie pred nástupom, alebo tesne po ňom, je však táto podmienka splnená. Naše odporúčanie je eliminovať kandidátov, ktorí sa na výkonnej alebo zákonodarnej moci podieľali najmenej dva roky pred nástupom do funkcie. Zníži sa tak riziko konfliktu záujmu u uchádzačov, ktorí by v novej pozícii mali kontrolovať či sankcionovať svojich bývalých kolegov, alebo dohliadať na dodržiavanie zákonov, nariadení či rozpočtov, ktoré sami tvorili.
8. Bez výberových konaní dosadzovať jedine na dočasné riadenie
Keď je potrebné vykonať personálne zmeny na najvyšších pozíciách a zabezpečiť, aby funkcia nezostala prázdna, je vhodnejšie ponechať pôvodných šéfov vo funkcii, kým neprebehne regulárne výberové konanie. Alternatívou pre prípady, kde to nie je možné, je dočasne vymenovať do funkcie náhradníka, kým sa neuskutoční otvorená súťaž.
Pre viac informácií si môžete pozrieť kompletné vyhodnotenie a metodiku.
Alžbeta Tibenská, Peter Goliaš, INEKO
Poznámka: V aktuálne prebiehajúcom výberovom konaní Peter Goliaš prijal od ministra financií menovanie za člena komisie na výber predsedu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.
Projekt, v ktorom INEKO monitoruje nezávislosť verejných inštitúcií a spôsob výberu a odvolávania čelných funkcionárov, podporuje v roku 2020 Fond pre transparentné Slovensko v Nadácii Pontis a Nadácia Konrada Adenauera v Bratislave.
Ak sa Vám aktivity a činnosť inštitútu INEKO zdajú prínosné, budeme radi, ak nás podporíte v našej ďalšej práci. Ďakujeme.
