Ministerstvo o PPP diaľnici opäť zavádza

Autor: INEKO | 24.7.2015 o 16:13 | (upravené 27.7.2015 o 8:00) Karma článku: 10,98 | Prečítané:  12179x

Vláda stavia výhodnosť PPP projektu D4/R7 na nereálnom predpoklade, že zdroje z fondov EÚ od roku 2020 vyschnú a prepadnú sa aj zdroje zo štátneho rozpočtu. Aby sa PPP projekt javil ako výhodnejší, dostal náskok 7 rokov.

Projekty verejno-súkromného partnerstva (Public Private Partnership – PPP) sú jedným z legitímnych spôsobov obstarávania verejných služieb. Znamenajú prenesenie zodpovednosti za komplexné zabezpečovanie niektorých verejných potrieb na súkromný sektor – za vopred dohodnuté pravidelné platby. Tie spravidla popri postupnom splácaní stavebných nákladov kryjú aj náklady na prevádzku, údržbu, financovanie a zisk koncesionára. Verejný sektor si takto obstaráva viac služieb v jednom kontrakte, a to na dlhšiu dobu. Zostáva mu zodpovednosť platiť, a to bez ohľadu na to, v akej miere sa obstarané služby využívajú (najčastejší prípad, kedy koncesionár nepreberá riziko dopytu).

PPP kontrakty sa tešia priazni časti politikov vo viacerých krajinách. Umožňujú totiž stavať a pritom odložiť bolestivé hľadanie zdrojov na neskôr (spravidla za horizont funkčného obdobia). A posunúť tak nepopulárne rozhodovanie o tom, z čoho (na úkor ktorých iných výdavkov) sa budú záväzky voči koncesionárovi splácať, na svojich nástupcov. Tieto projekty často negenerujú dostatočné príjmy verejných financií na pokrytie splátok, čo je aj prípad diaľnic na Slovensku. Vytvárajú tak skrytý dlh (za jediný PPP projekt D4/R7 to môžu byť  až 3 % HDP). Ten sa nezarátava do oficiálneho verejného dlhu, lebo to umožňujú pravidlá Eurostatu. Medzinárodný menový fond v minulosti opakovane upozornil, že to môže viesť k obchádzaniu pravidiel EÚ týkajúcich sa verejného dlhu.

Sú prípady, kedy verejno-súkromné partnerstvo prinesie lepší pomer úžitkov k nákladom = vyššiu hodnotu za peniaze ako tradičný spôsob obstarávania. V niektorých krajinách je takých prípadov viac, inde menej. Na Slovensku z veľkých PPP projektov zatiaľ žiadny. Vidina stavať bez vplyvu na oficiálny dlh a možnosť nechať splácanie na iných je taká silná, že v prípade PPP niektorí politici nepozerajú na cenu. Doterajšie projekty v réžii strany Smer-SD ukázali, že ich neruší ani násobne drahšie financovanie.

Aj v zahraničí sa stáva, že niektoré PPP projekty sa časom ukážu ako menej efektívna voľba. Slovensko však predsa vyniká. Všetky tri doterajšie diaľničné PPP projekty obstarávané v rokoch 2008 – 2010 vykazovali nižšiu hodnotu za peniaze ako tradičné obstarávanie už pred podpisom koncesnej zmluvy. Respektíve pred schválením dodatkov zvyšujúcich cenu ešte predtým, ako sa zmluva stala účinnou (pred finančným uzatvorením). Napriek tomu sa prvá vláda Roberta Fica vo všetkých troch prípadoch rozhodla zmluvy aj s dodatkami schváliť.

Neznamená to, že PPP projekty sú pre Slovensko nevhodné. Doterajšie skúsenosti v rezorte dopravy však velia – povedané veľmi mierne – k zvýšenej pozornosti. Prv, než sa pozrieme, či nové pripravované PPP projekty nemajú podobné symptómy, pripomeňme si aspoň v skratke, ako dopadli tie predošlé:

1. Tzv. 1. balík PPP (75 km diaľnice D1)

  • Uchádzači predložili 2 ponuky, obe s ocenením stavebných nákladov nad úrovňou štátnej expertízy a financovaním dvakrát drahším oproti úrokom, za ktoré si v tom čase požičiaval štát,  
  • projekt bol zablokovaný Európskou komisiou na podnet enviro-aktivistov až po podpise koncesnej zmluvy a vynaložení desiatok miliónov eur na prípravné práce,
  • v súčasnosti sa 4 z 5 úsekov tohto balíka dokončujú za menej ako polovičné ceny, navyše s neporovnateľne lacnejším financovaním.

2. Tzv. 2. balík PPP (51 km rýchlostnej cesty R1)

  • Predložené boli 4 ponuky, ponuku s najnižšou cenou ministerstvo vylúčilo,
  • jediný projekt, ktorý sa koncesionárovi podarilo finančne uzatvoriť a realizovať,
  • okrem stavebných nákladov ocenených nad úrovňou štátnej expertízy bude štát koncesionárovi 30 rokov preplácať aj náklady na financovanie (úroky, poplatky, kapitálový výnos investorov) prevyšujúce 9 % ročne - štát si vedel požičať o polovicu lacnejšie.

3. Tzv. 3. balík PPP (25 km diaľnice D1 pri Žiline)

  • Predložená 1 ponuka, ocenenie stavebných nákladov výrazne nad úrovňou štátnej expertízy, uzatvorená koncesná zmluva,
  • po zmene vlády koncesionár v snahe získať dodatočný čas na finančné uzatvorenie ponúkol zníženie ceny o vyše 20 %, vláda neakceptovala, zmluva sa nenaplnila,
  • v súčasnosti sa úseky z tohto balíka stavajú v priemere za polovičné ceny, s neporovnateľne lacnejším financovaním.

4. Mýtny systém

  • Z troch ponúk dve vylúčené, zvíťazila výrazne najdrahšia, navyše boli dodatočne zmäkčené zmluvné podmienky pre víťaza,
  • Slovensko má na 13 rokov extrémne drahý výber mýta (náklady cca vo výške 1/3 vybraného mýta, počas prvých 4 rokov až 2/3).

Uvedené ilustruje, že predraženie, ktoré vláda SR v rokoch 2009 a 2010 akceptovala, bolo enormné. Predstavovalo miliardy eur. Ak dnes (resp. nasledujúcich 30 rokov) štátny rozpočet SR nedusí bremeno splátok vyše 500 miliónov eur ročne koncesionárom 1. a 3. balíka PPP, je to vďaka tomu, že finančná kríza v roku 2009 (a tiež angažovanosť enviro-kritikov riešenia jedného z úsekov 1. balíka) znemožnili koncesionárom stihnúť finančné uzatvorenie pred voľbami v roku 2010. A tiež vďaka tomu, že z volieb v roku 2010 vzišla zodpovednejšia vláda (pre ktorú v danom čase pracoval aj autor tohto blogu), ktorá odmietnutím predlžovania zmluvných lehôt na finančné uzatvorenie predišla naplneniu predražených zmlúv za miliardy eur.

Podobnú šancu na opravu Slovensko druhýkrát s najväčšou pravdepodobnosťou nedostane. Preto je mimoriadne dôležité, aby sa chybám v procese prípravy projektov a tiež nastavovania dôležitých parametrov súťaže a budúcej zmluvy, vyhla vláda, ktorá PPP projekty pripravuje. A aby pri tom pred verejnosťou (či dokonca sama pred sebou) neskrývala dôležité informácie.

INEKO preto považuje za dôležité aktuálne pripravovaným PPP projektom nastavovať zrkadlo. Pozrime sa teda, ako vyzerá porovnanie vo vybraných bodoch, ktoré sa pri prvých troch balíkoch diaľničných PPP projektov ukázali ako kľúčové z pohľadu predraženia a posudzovania výhodnosti obstarania formou PPP.

Hlavné faktory vplývajúce na možné predraženie:

  1. Skracovanie lehôt výstavby – v roku 2008 a 2009 významný dôvod eskalácie cien, opakovanie tejto chyby sa nateraz javí ako nepravdepodobné.
  2. Kolízia troch veľkých PPP projektov – táto chyba sa nezopakuje, preto by koncesionár nemal mať problém zabezpečiť financovanie.
  3. Kolízia veľkého rozsahu diaľničných stavieb – tento problém odradil časť záujemcov a zvýšil ceny. Môže sa zopakovať. Tentoraz nekolidujú 3 balíky PPP, jediný PPP projekt D4/R7 sa však časovo prekrýva s rekordne veľkou porciou práce stavbárov na iných diaľniciach a rýchlostných cestách, ktoré sa v nasledujúcich rokoch ešte budú stavať za eurofondy.
  4. Finančná kríza – v roku 2009 spôsobila výrazné zdraženie financovania oproti predpokladom, tentoraz financovanie môže byť lacnejšie, no aj podľa štúdie uskutočniteľnosti v porovnaní so štátnym dlhom stále drahšie ako pred rokom 2008.
  5. Predimenzované technické riešenie – tu môže byť v aktuálnom projekte negatívny vplyv na cenu vyšší ako bol v minulosti. Všetky úseky prvých troch balíkov PPP boli riešené ako štvorpruh. V prípade väčšiny z riešených úsekov D4 a časti R7 sa navrhuje šesťpruh, hoci jeho opodstatnenosť je otázna. A rozhodne nebola adekvátne podložená. V prípade obchvatu Bratislavy, kde dominuje zdrojová, cieľová a vnútromestská (nie tranzitná) doprava, je na zodpovedný odhad prerozdelenia dopravy potrebný smerový dopravný prieskum. Ten v tomto prípade absentoval. Hoci má byť k dispozícii už v septembri (pre potreby dopravného generelu Bratislavy), nie je isté, či sa vôbec vezme do úvahy.

Hlavné faktory určujúce posúdenie výhodnosti obstarania formou PPP:

1. Ocenenie stavebných nákladov

V roku 2008 sa počítalo s vyššími cenami pri tradičnej forme obstarávania (iba výstavby) a nižšími v prípade PPP. Súťaže ukázali presný opak. Napriek tomu štúdia uskutočniteľnosti projektu D4/R7 formou PPP opäť kalkuluje s vyššími stavebnými nákladmi v prípade tradičného obstarávania.

2. Ocenenie socio-ekonomických prínosov

Na dosiahnutie vyššej hodnoty za peniaze v prípade PPP sa v roku 2008 kalkulovalo, že pri financovaní zo štátneho rozpočtu a eurofondov by boli jednotlivé úseky D1 a R1 dostupné o 1 až 7 rokov neskôr ako cez PPP.

V prípade projektu D4/R7 štúdia uskutočniteľnosti kalkuluje s ešte väčším oneskorením – až 7 rokov pre všetky úseky. Takýto predpoklad je, spolu s prognózou dopravy, kľúčom k dosiahnutiu robustných socio-ekonomických benefitov až v hodnote 1007 mil. eur (ocenenie ušetreného času, pohonných hmôt, opotrebovania vozidiel a pod.) a zdanlivo vyššej hodnoty za peniaze. Umožňujú tak akceptovať aj prípadné vysoké ponuky (vyžadované platby za dostupnosť) uchádzačov o koncesiu.

Kľúčový predpoklad až 7-ročného oneskorenia pri výstavbe bez PPP pritom vychádza zo zjavne zavádzajúcich podkladov ministerstva dopravy. To predpokladá zdroje zo štátneho rozpočtu a z fondov EÚ na investície do cestnej a železničnej infraštruktúry v roku 2015 na úrovni 2 miliárd eur, ďalšie tri roky v rozmedzí 803 – 1059 mil. € a následne hlboký prepad na 491 mil. €, 258 mil. € a v rokoch 2021 – 2022 dokonca len na cca 80 mil. €. INEKO už tri mesiace opakovane žiada ministerstvo o sprístupnenie informácií, na základe ktorých rezort dopravy predpokladá takýto dramatický pokles rozpočtu na investície, zatiaľ bezvýsledne. Vláda opakovane deklarujúca zrýchlenie dostavby chýbajúcich diaľnic ako svoju prioritu, tak stavia výhodnosť PPP projektu D4/R7 na predpoklade, že zdroje z fondov EÚ od roku 2020 vyschnú (čo je možné, ale zďaleka nie isté) a zároveň, že tento zásadný výpadok nebude ani sčasti kompenzovaný zvýšením zdrojov zo štátneho rozpočtu. Naopak, aj tie by mali dramaticky klesnúť (čo je prakticky vylúčené).

Pre ilustráciu, stavebné náklady na riešené úseky D4 a R7 podľa štátnych expertíz predstavujú najviac 1325 mil. eur. Pri dobrej súťaži by teda cena nemala výrazne prevýšiť miliardu eur. Len na výkupy a prenájmy pozemkov pre riešené úseky pritom ministerstvo plánuje minúť z rozpočtu 368 mil. eur (prevažne tento a sčasti budúci rok). Na realizáciu navrhnutých úsekov bez PPP teda stačí sumu určenú teraz na pozemky udržať v rozpočte a mierne ju zvýšiť na cca 250 – 300 miliónov eur po dobu štyroch rokov. Pre porovnanie, len na tretí predvolebný sociálny balíček pritom vláda plánuje minúť 400 mil. eur. A peniaze navyše sa vláde sypú aj z daní. Inštitút finančnej politiky ministerstva financií najnovšie zvýšil odhad daňových a odvodových príjmov oproti pôvodným predpokladom o 364 mil. eur v tomto roku a podobne aj v nasledujúcich rokoch. Predpoklad, že peniaze z rozpočtu až do roku 2022 nebudú a bez PPP by sa úseky diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 mohli začať realizovať najskôr v roku 2023, je teda zjavne chybný. A pritom kľúčový. Na ňom totiž stojí a padá ilúzia o výhodnosti v súčasnosti už obstarávaného PPP projektu D4/R7. So 7-ročným predstihom sa PPP projekt javí ako výhodnejší o vyše 300 mil. eur, bez neho je drahší, a to až o bezmála 700 miliónov eur.

Na jar roku 2010 sa vtedajšie vedenie rezortu dopravy uchýlilo k sfalšovaniu výsledkov analýzy výhodnosti 1. balíka PPP tesne pred jej predložením do vlády. Tentoraz sa zdá, že rezort dopravy už od začiatku vstupné predpoklady upravil tak, aby preferovanému PPP projektu bezpečne vyšla vyššia hodnota za peniaze.

Na trestné stíhanie tentoraz nebude dôvod. K žiadnemu falšovaniu výsledkov na poslednú chvíľu nedošlo. No podobne ako v marci 2010, aj v januári 2015 vláda SR rozhodovala o PPP projekte na základe zavádzajúcich podkladov.

INEKO víta, že ministerstvo dopravy tentoraz o pripravovanom projekte D4/R7 zverejnilo viac informácií ako pri predchádzajúcich PPP balíkoch. Kvantita však nestačí. Nie je dobrým signálom, že sprístupneniu niektorých kľúčových informácií sa ministerstvo vyhýba, podobne ako to bolo v roku 2010.

INEKO bude naďalej žiadať ministerstvo i Národnú diaľničnú spoločnosť o sprístupnenie všetkých dôležitých informácií, ktoré by mali byť verejné. Najmä takých, ktoré mali byť a neboli v dostatočnej miere popísané – a pravdepodobne ani zohľadnené – v materiáli pre vládu SR ani v Štúdii uskutočniteľnosti projektu PPP D4/R7.

Po opakovanom nesprístupnení žiadaných informácií INEKO podalo rozklad. V nasledujúcich týždňoch a mesiacoch sa bude niektorým z vyššie pomenovaných problémov venovať detailnejšie a zistenia zverejní. Podobne ako v roku 2010 aj tentoraz nás odmietavé postoje ministerstva môžu zdržať, nie však odradiť. Sme presvedčení, že tlak na účinnú transparentnosť a kontrola postupu ministerstva pri najväčšom projekte, aký vláda SR v súčasnosti obstaráva, je vo verejnom záujme.

Ján Kovalčík, analytik INEKO

Autor v rokoch 2010-2012 viedol Inštitút stratégie na ministerstve dopravy.

Blog môžete podporiť na Vybrali.sme.sk.

Tento výstup je súčasťou projektu Zvyšovanie transparentnosti v aktuálnych PPP projektoch a dopravných tendroch, ktorý finančne podporil Fond pre transparentné Slovensko v Nadácii Pontis. Analýzu transparentnosti, súťaživosti a možného predraženia najväčších aktuálnych PPP projektov pripravujeme aj s podporou Zastúpenia Nadácie Konrada Adenauera na Slovensku.

Páčil sa Vám tento článok? Pridajte si blogera medzi obľúbených a my Vám pošleme email keď napíše ďalší článok
Pridaj k obľúbeným

Hlavné správy

EKONOMIKA

Učiteľ, ktorý sa rád hral. Ako sa Milan Reindl stal dizajnérom Lego Technic

Nevyštudoval techniku ani dizajn. Napriek tomu sa stal jedným z jedenástich dizajnérov Lego Technic. Len vďaka tomu, že si rád z lega skladal veci, na ktoré nemal návod.

DOMOV

Smer chce byť politicky nekorektný aj robiť poriadky v osadách

Novými podpredsedami sú Blanár a Žiga.

SVET

Výbuchy pri štadióne v Istanbule zabili najmenej 13 ľudí

K explóziám došlo hodinu po zápase medzi Besiktasom a Bursasporom.


Už ste čítali?